由社科院近日發(fā)布的《法治藍皮書(2014)》建議,應當從國家層面加快制定《工業(yè)園區(qū)條例》,統(tǒng)一界定經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等不同類型的工業(yè)園區(qū),加強工業(yè)園區(qū)的有效管理,從而為工業(yè)園區(qū)貿易、投資便利化和參與國際競爭提供法律框架。

工業(yè)園區(qū)缺乏全國統(tǒng)一立法

    藍皮書披露,當前我國多依據(jù)省級和省級以下地方性法規(guī)、地方規(guī)章和規(guī)范性文件調整工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、設立和管理等事項。

    例如,中國對經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、物流園區(qū)等工業(yè)園區(qū)均以規(guī)范性文件而不是行政法規(guī)進行調整。自1984年中國設立第一個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以來,發(fā)展工業(yè)園區(qū)已經(jīng)在中國經(jīng)歷了約30個年頭,從國家層面制定《工業(yè)園區(qū)條例》已經(jīng)成熟,也需要從國家層面進行頂層設計,依法進行管理。

統(tǒng)計口徑不一致中央政策難落地

    由于工業(yè)園區(qū)涉及經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)和自由貿易試驗區(qū)等多個分類,且由國家發(fā)改委、商務部、科學技術部、海關總署等多個政府部門負責統(tǒng)計管理,因此很難保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的權威、統(tǒng)一、完整和準確性。由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺失,中央政府對工業(yè)園區(qū)的管理很難落實。

    例如,在2003年國家發(fā)改委等政府部門根據(jù)國務院要求對省級及省級以下開發(fā)區(qū)進行清理整頓、撤銷各類開發(fā)區(qū)4813個和核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬平方公里后,2012年12月,國家發(fā)改委不得不再次與國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合發(fā)文提出清理整改。如不及時清理,“村村點火,鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”的歷史場景恐怕有可能再次重演。

部分工業(yè)園區(qū)空心化

    藍皮書披露,在我國不少工業(yè)園區(qū)存在“空心化”現(xiàn)象。比如工業(yè)園區(qū)為吸引投資和增強競爭力均采用了諸如稅收、土地和資金扶持等多項政策優(yōu)惠,沒有規(guī)定過多的約束機制,這導致一些企業(yè)能夠利用漏洞在完成登記享受優(yōu)惠后就不再進行實質性直接投資,而選擇在園區(qū)外進行商業(yè)活動。

    此外,工業(yè)園區(qū)還容易受到所在地區(qū)經(jīng)濟的影響。以鄂爾多斯市為例。工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設與當?shù)亟?jīng)濟密切相關。由于鄂爾多斯市房地產(chǎn)經(jīng)濟的崩盤,工業(yè)園區(qū)受到嚴重影響,開工企業(yè)屈指可數(shù),工業(yè)園區(qū)成為空架子。

工業(yè)園區(qū)違法圈地現(xiàn)象突出

    藍皮書披露,工業(yè)園區(qū)違規(guī)違法圈地現(xiàn)象在一定范圍內大量存在。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理,部分地方脫離實際需求,盲目建設物流園區(qū),片面追求占地面積和投資規(guī)模。一些市場和物流企業(yè)以物流園區(qū)的名義圈占土地,行“物流園區(qū)”之名,搞“商業(yè)地產(chǎn)”之實,與物流園區(qū)的發(fā)展宗旨背道而馳。

    據(jù)國家土地總督察辦公室2013年3月發(fā)布的《國家土地督察公告》顯示,地方以各種名義違規(guī)設立園區(qū)圈占土地的問題比較突出。2012年國家土地督察機構對460個開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃及用地情況開展督察,發(fā)現(xiàn)460個園區(qū)實際規(guī)劃土地面積1144.8萬畝,其中不符合土地利用總體規(guī)劃361.95萬畝。未納入《中國開發(fā)區(qū)四至范圍公告目錄(2006年版)》的園區(qū)有255個,實際規(guī)劃土地面積776.25萬畝,其中不符合土地利用總體規(guī)劃305.55萬畝。

重復建設和惡性競爭嚴重

    藍皮書披露,當前有些省份工業(yè)園區(qū)數(shù)量眾多,再加上各個園區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同,不可避免地引起了低水平重復建設和惡性競爭的問題,從而嚴重制約了這些園區(qū)的競爭力提升。藍皮書以安徽省為例印證上述觀點。根據(jù)安徽省發(fā)改委《2012年全省開發(fā)區(qū)建設發(fā)展綜述》的統(tǒng)計,安徽省開發(fā)區(qū)數(shù)量由89家增加到175家,平均每年新增開發(fā)區(qū)超過12個,全省每個市縣有1至2個省級開發(fā)區(qū),再加上大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū),低水平重復建設和惡性競爭問題難以避免。

部分工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護不達標

    藍皮書披露,工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃、建設、開發(fā)和運營階段本應都涉及環(huán)境保護,然而部分工業(yè)園區(qū)由于片面追求經(jīng)濟增長,不重視環(huán)境保護,造成環(huán)境問題不斷出現(xiàn)。這些問題包括環(huán)境保護規(guī)劃缺失、入園項目忽視環(huán)境影響評估、環(huán)�；�礎設施不配套、項目混雜造成交叉污染、環(huán)境管理缺位等。以陜西省為例。根據(jù)陜西省環(huán)境保護執(zhí)法局介紹,陜西省70多個縣級工業(yè)園區(qū)80%以上集中污染處理設施不到位,規(guī)劃環(huán)評不到位。

加快制定《工業(yè)園區(qū)條例》

    為此,藍皮書建議,應當從國家層面加快制定《工業(yè)園區(qū)條例》,統(tǒng)一界定經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等不同類型的工業(yè)園區(qū),加強工業(yè)園區(qū)的有效管理,從而為工業(yè)園區(qū)貿易、投資便利化和參與國際競爭提供法律框架�！豆�業(yè)園區(qū)條例》應對園區(qū)的規(guī)劃、設立、組織管理、投資與運營和優(yōu)惠待遇、統(tǒng)計備案等事項給予規(guī)定,在與其他法律、法規(guī)銜接基礎上,內容還應包括土地、環(huán)境、財稅、金融、海關、檢驗檢疫、勞動保護以及其他能夠促進工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的投資激勵措施等,使中央政府從實體和程序規(guī)則方面能夠對工業(yè)園區(qū)建設和發(fā)展給予管理和指導。